泰州市一纸整改通知引发的系列行政违法“行为”

专家解读江苏泰州市政府二手车交易市场整改风波

近日，本网编辑部接到江苏泰州鑫龙旧机动车交易市场有限公司（以下简称鑫龙公司）总经理袁晓华的举报材料称，江苏泰州市政府整改二手车交易市场涉嫌违法垄断。为探寻事件真相，本网派出记者进行采访。

企业：按章整改为何仍不合格

专家：整改通知本身存在违法

“市政府三年之内两下通知，要求我们对二手车市场整改，按照政府要求，我们投入资金整改后，面临的却是工商不予年检、不予变更地址、无法正常经营的困局。这种情况涉及市场的30余家商户、300多人的根本利益。”袁晓华在接受记者采访时表示。

针对鑫龙公司提到的“两次整改”，记者查看了泰州市政府下发的通知，分别是于2010年9月25日下发的《关于促进市区二手车市场健康发展意见的通知》和2013年7月10日印发的《关于做好市区二手车交易秩序集中整治工作的通知》。

在2010年的通知中，二手车市场准入管理有如下规定：“市区开办二手车交易市场必须符合《二手车流通管理办法》，原则上占地面积不少于30000平方米，其中应具备建筑面积3000平方米以上的车辆展示交易区、200平方米以上的交易服务大厅，以及为客户提供办理车辆检测、过户、转籍登记、保险、纳税等‘一条龙’服务的硬件设施，验证、核实车辆合法性的网络管理设施。”同时，通知还要求“对不符合设立条件的二手车交易市场和经营企业，应予清理关闭或由经营者办理经营范围变更登记”。

对此，中国政法大学副教授王青斌认为，该规定违反了《行政许可法》，造成这起二手车交易市场整改风波在法律上的根本性错误。

《行政许可法》第八条中明确规定，“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

王青斌副教授表示，鑫龙公司已经取得经营许可，其经营权应受法律保护，政府不得非法撤回或者变更。泰州市政府下发的通知，要求对已经合法取得经营权的企业予以清理关闭或变更经营范围，侵犯了公司的合法经营权。他说：“行政机关为了公共利益的需要，在必要的情况下可以变更或者撤回许可，但应依法给予补偿，泰州市政府要求鑫龙公司按其设定的条件进行整改，实质仍是对原有许可的变更，但对补偿经营者的损失只字未提，这有违《行政许可法》的相关规定。”

据鑫龙公司总经理袁晓华介绍，公司在2010年底收到该通知书后，为了达到政府的整改要求，2011年10月，公司与泰州市高新区寺巷街道洽谈72亩土地作为整改新市场用地，并签订征地合同，当时寺巷街道会同国土、规划部门同意建立该项目，答应2012年3月交地，2012年5月进场施工。

然而，2012年4月，鑫龙公司却接到高新区政府通知，该项目与汽车城二手车项目重复建设，让其等待审批。“但我们的征地定金已交寺巷街道，至今未退。在本公司与寺巷街道签订合同时汽车城二手车市场还未开工，我们的规划用地是经国土规划部门行政审批通过后才签约的，为什么整改过后我们却成了不符合城市规划的‘重复建设’呢？”总经理袁晓华对记者表达了困惑。

正当“重复建设”的争议悬而未决之际，鑫龙公司于2013年5月再次接到泰州市工商局（苏泰工商市[2013]7号）《关于泰州市区二手车交易市场秩序集中整治行动的通告》，要求公司再次整改，整改结束后报所属工商所验收，否则该交易市场将被取缔。为此，鑫龙公司租赁泰州美亚环保科技开发有限公司土地进行市场升级整改。该地块占地面积66亩，建设面积5000平方米，并有产权证。鑫龙公司与美亚环保于2013年5月16日以年租金150万的价格签订租赁合同，交付了租金，并于2013年6月19日递交相关材料至高新区工商局办理经营地点变更申请。

自此，被专家认为违反《行政许可法》规定的市政府整改通知所引发的行政违法行为愈演愈烈。

企业：工商不予变更登记是否合法？

专家：行政行为适用法律依据错误

在历经二次整改过后，鑫龙公司等来了意想不到的结果——市政府这张违反《行政许可法》的整改通知带来的后果开始“发酵”。

2013年7月25日，该公司收到高新区工商局“公司属于不得办理登记的情形，不予核准变更登记”的通知，理由是“《二手车流通管理办法》第三十一条规定‘设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定’。根据泰州市市区二手车交易秩序集中整治领导小组会议精神和2013年7月10日泰州市市区二手车交易秩序集中整治领导小组出台的《关于做好市区二手车交易秩序集中整治工作的通知》（泰车整组【2013】1号）对二手车交易市场登记、年检作出的要求，贵公司申请住所的变更属于该通知第四条规定不得办理登记的情形，不予核准变更登记。”

鑫龙公司负责人反映说：“公司两次按照政府整改通知进行整改，却因规划问题被停办经营手续令人无法接受。根据《行政许可法》之规定，公司申请材料齐全，符合法定形式，区工商局下发的驳回通知无任何法律依据，给公司造成了严重损失。”

记者在泰州市工商局采访，办公室主任向记者表示，整治行动是市政府的统一行动，并出示了《关于对鑫龙旧机动车交易市场有限公司相关诉求的答复》，文件中称：“2013年7月10日泰州市市区二手车交易秩序集中整治领导小组出台的《关于做好市区二手车交易秩序集中整治的通知》第四条‘工商部门：参与联合执法行动，不发放新的二手车交易市场营业执照，不办理住所变更到中成市场和永太市场以外的二手车经营主体变更登记，对未通过年检的市场不予通过年检。’根据以上规定，按照《行政许可法》第三十四条，高新区工商分局对你公司拟变更的地址进行了核查，该地址不在市区二手车交易市场规划范围内，不符合二手车交易市场经营主体变更的条件。”

面对高新区工商局和泰州市工商局所给出的停办手续依据，中国政法大学比较法研究院副院长谢立斌和副教授王青斌一致认为----“工商局的行政行为适用法律依据错误”。

王青斌副教授说：“泰州市医药高新技术产业开发区工商分局的驳回通知书中存在两大问题。第一，分局所引用的《二手车流通管理办法》第三十一条规定中所提到‘设立’，针对的是新设立的企业，而非针对已经依法取得许可的企业。对于已经取得经营许可的二手车交易经营者，并不适用此办法；第二，该工商分局不应以泰州市市区二手车交易秩序集中整治领导小组出台的相关通知作为执法依据。泰州市工商局应当依据法律、法规等作出行政决定，而非依据本身就存在错误的泰州市的相关通知作为执法依据。”

对于王青斌副教授的观点，谢立斌副院长表示赞同。他认为，相关整治工作领导小组下发的通知中明确限定了“不发放新的二手车交易市场营业执照，不办理住所变更到中成市场和永太市场以外的二手车经营主体变更登记”，这种行为属于违法增设许可条件，违反了《行政许可法》的相关规定。“对于已经取得行政许可的经营者来说，他们的经营权必须要得到充分的保护，只要经营者提供了符合变更条件的手续，工商机关就应该予以办理。”谢立斌副院长说。

可以说，以错误为依据去执法，得到的结果必然也是错误。对此，王青斌副教授强调，正是由于泰州市政府在2010年下发的通知中存在违反相关法律的内容，才引发了后来二手车交易市场整改中一系列违法行政的连锁反应。

企业：政府如此行政是否涉嫌垄断？

专家：规定确有排除限制竞争嫌疑

如果这场整改风波仅仅停留在由于法律依据错误而造成的行政违法上，那么事情倒也简单。然而，据相关企业负责人反映，“泰州市政府通知市区只保留永泰和中成两家二手车市场，现在两家市场的二手车交易发票已经由原来的15元/张涨到500元/张，影响了广大车主和二手车经营户的重大利益，是一种涉嫌行业垄断的行为”。

根据国家工商总局关于《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第三条，泰州市政府所发文件限定他人正常经营活动，应依法改正。同时，根据规定第四条，行政机关不得滥用行政权力，以决定、公告、通告、通知、意见、付纪要等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的规定。因此，鑫龙公司方面认为江苏泰州市政府的行动有涉嫌垄断的嫌疑。

泰州市政府的行政行为是否涉嫌垄断或行政违法呢？中国人民大学副教授王旭认为，《反垄断法》第三十七条规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。而泰州市二手车交易市场整治工作领导小组下发的通知中明确限定了经营者要到中成市场和永太市场两家市场开展经营活动，否则就无法变更登记二手车经营主体，这种规定确有排除、限制竞争的嫌疑。

对于泰州市的这场二手车交易市场整改风波，专家们还有着法律以外的思考。谢立斌副院长认为，泰州市人民政府印发的《关于促进市区二手车市场健康发展意见的通知》中，关于二手车市场准入标准不应设置过高的条件，应该保证适度竞争的市场环境，而不应限制竞争。对于达不到整改要求、需要撤回行政许可的经营者，应该给予补偿。王青斌副教授也认为，政府应该是服务型政府，鼓励中小企业发展是当前社会经济发展的需要，政府不应代替市场作出选择，通过行政手段强行对应当存在竞争的行业进行整合。

政府在市场公平竞争中到底应该扮演怎样的角色、提供怎样的环境、承担怎样的法律责任，是值得思考的问题。而对于泰州市的这场由于二手车交易市场整改通知而引发的风波，本网也将持续关注。